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《环境影响评价》杂志 清单式环境管理制度一体化构建的路径和机制研究
发布:审计服务   更新时间:2024-02-13 01:32:58

  原标题:《环境影响评价》杂志 清单式环境管理制度一体化构建的路径和机制研究

  摘要:针对当前环境管理制度中存在的衔接要求多但不够系统、衔接方式多但缺少串联主线、衔接措施多但缺乏效果评估等问题,本文分析了生态环境分区管控、规划环评、项目环评、排污许可、执法督察等环境管理制度的责任清单,在此基础上提出了制度衔接的5条技术路径,分析了制度自前向后的信息传导机制和自后向前的信息反馈机制,并通过论证指出构建清单式一体化环境管理制度体系、串联不同环境管理制度要求,在技术路径和管理机制上具备可行性。研究建议加大清单式环境管理的研究与试点,并推进全过程清单式管理法制化。

  党的十九届四中全会确立了生态环境制度体系和治理能力现代化的根本原则、总体目标和任务。加强制度衔接是推进生态环境治理体系和治理能力现代化的重要内容,“十四五”时期我国将进一步健全生态环境分区管控(以下简称“分区管控”)—规划环评—项目环评—排污许可(以下简称“许可”)—监督执法—督察问责的全链条环境管理体系。近年来,国内学者围绕制度衔接开展了一系列研究,强调制度衔接的必要性,从管理和技术上提出要求。同期,各地针对分区管控与环评、环评与许可等制度之间的衔接实施了一系列改革实践,调整了环评文件类别,改变了部分环境影响报告表(以下简称“报告表”)审批方式,简化了环评和许可流程。总体上看,首先,制度衔接仍缺乏实质性的进展,各项制度的管理要求分散在不同的报告和审批审查文件中,衔接要求虽多,但缺少串联主线和技术路径,衔接内容偏原则,衔接机制、方式方法等尚不明确,衔接效果不明显。以规划环评与项目环评的联动为例,2002年10月颁布的《中华人民共和国环境影响评价法》(以下简称《环境影响评价法》)明确要求二者联动,一些政策文件和技术规范也强调联动,但联动的技术方法仍不能够满足管理要求。其次,环境管理要求落实不到位问题依然较突出,“未批先建”、擅自变更问题屡禁不止,“带病验收”现象普遍,这样一些问题固然与建筑设计企业主体责任履行不到位有关,也与环评文件篇幅冗长但重点不突出、可操作性不强导致的监管不明确有关。此外,环评文件全文公开引发的安全和舆情风险也不容忽视。

  清单式管理是指针对某项职能范围内的管理活动,通过一系列分析流程,建立台账,形成清单,列明质控要点以及按清单检查考核的管理方式。自20世纪90年代起,国外开展了一系列的清单式管理研究,如DavidHayes(1990年)提出将清单用于学校管理;SmithSteve(2002年)提出将清单用于商业管理;MoysenJessica等(2019年)提出将清单用于网络管理。我国清单式管理是为配合《ISO9001中国式质量管理》的实施,由日出东方管理咨询有限公司推出的一种支持性管理工具,早期用于质量管理,此后延伸至项目管理全过程,并已延伸到多个领域。清单式管理具有简捷实用、路径清晰、责任明确、针对性强、便于操作等优点。

  清单式环境管理就是把各阶段、各环节的环境管理要求、公示材料、技术文件等分块分条,细化量化,通过清单形成—清单公示—清单审核—清单执法—清单反馈,形成责任边界清晰、各类事项明确、制度前后联动的管理清单。这些清单既有各项制度本身的管理要求,也有制度间的信息传导和反馈。清单式环境管理要求每个环节形成一个产出清单,前一个环节清单中考虑后一个环节管理需求,后一个环节清单中反馈前一个环节环境管理要求落实情况及存在的问题。通过清单传导和反馈,将分区管控、环评、许可、执法、督察等制度串联起来,形成全链条环境管理体系,并根据清单溯源,界定各环节相关方在制度执行、管理和落实中的责任。

  管理清单有不同的分类方式。从形式上看,可分为台账式、检查表式、总结式和可追溯式;从清单的行使主体来看,可分为权力清单和责任清单;从清单涉及的阶段来看,可分为准入清单、管理清单和监督清单;从清单的性质来看,可分为正面清单和负面清单。在环境管理中,根据不同的管理对象和管理过程,涉及不一样的管理清单。我国的环境管理主要以建筑设计企业为载体,围绕建设项目的环境准入、排污、监管等开展工作。地方政府通过分区管控中的准入清单为项目建设提供初步的准入服务;环评审批部门通过规划环评、项目环评中的准入清单提供精细的准入服务,并提出环境管理要求;建筑设计企业或排污单位形成任务落实清单,按照清单任务落实要求;执法督察部门检查管理要求落实情况。

  截至2021年年底,我国全面完成了省、市两级分区管控工作,划定了4万余个环境管控单元,形成了省级、片区、流域、市级和各管控单元层面的生态环境准入清单,部分省份还制定了县级和行业生态环境准入清单。这些清单在政策制定、环境准入、园区管理、执法监管等方面发挥的作用已初见成效。

  2016年,原环境保护部发布了《关于开展产业园区规划环境影响评价清单式管理试点工作的通知》,以产业园区为试点,要求在规划环评中制定生态空间管制、排放总量管控和生态环境准入3张清单。该文件虽已废止,但为园区规划环评清单式管理积累了经验。一些省份持续深化规划环评清单式管理,如浙江省新增了现有问题整改措施、规划优化调整建议、环境标准3张清单,并要求在入园项目环评中分析与管控清单的相符性。

  当前,项目环评报告书要求附具审批信息表,明确项目性质、新老工程污染物排放、主要的组成原材料及燃料、污染物治理与排放等信息。2021年发布的新版报告表格式要求按项目所属类别(污染影响类或生态影响类)填写“环境保护的方法监督检查清单”或“生态环境保护的方法监督检查清单”。上述要求基本覆盖了排污许可与环境执法衔接所需信息,构成了环评与排污许可清单式衔接的雏形。

  许可证副本载明了排污单位基础信息、登记事项、许可事项和承诺书等内容,并以清单形式集合了排污单位、产排污环节、污染物排放与治理等信息,为执法监督提供了检查内容和依据。近年来,天津、陕西等地方陆续制定了许可清单式执法检查表,进一步明确了许可证监管内容,全方面检查许可证及证后执行情况。

  2021年,生态环境部发布《关于优化生态环境保护执法方式提高执法效能的指导意见》,提出“建立实施监督执法正面清单制度”;河北、广东等地随之陆续制定了执法正面清单。同时,国家在煤炭资源开发、机场等生态影响类建设项目中运用生态保护的方法实施表和监管清单表来管理,成效明显。

  分区管控、环评、许可、执法督察等制度的实施主体不同,围绕建设项目环境管理的中心工作及各实施主体的责任清单也有所侧重。

  实施主体是省级党委和政府,责任清单包括空间布局约束、污染物排放管控、环境风险防控、资源开发利用等,重点围绕宏观上的空间布局提出准入要求,实行空间、总量和强度∕效率“三管控”。在空间布局上要明确限制、禁止发展的产业和开发建设活动;污染物排放管控上要明确污染物种类、主要污染物允许排放量、新源等量或倍量削减、现有污染源治理等要求;在环境风险防控上要明确空间管控要求和风险防控措施;在资源开发利用上要明确开发利用强度和效率。

  实施主体是国务院有关部门、设区的市级以上地方人民政府及其有关部门,责任清单包括生态空间管控、污染物排放管控、资源开发利用、环境问题、生态环境准入、规划方案优化调整、环保措施及基础设施建设、跟踪评价要求、项目环评联动等,重点围绕规划区内的空间布局和规划的产业、能源消费、交通运输、用地、资源开采、线路敷设等各类结构方式优化提出准入要求,实行空间、结构、总量和强度∕效率“四管控”。与分区管控中的区域性空间约束不同,规划环评的重点是针对规划方案,从布局、结构、规模、开发建设时序和基础设施建设等方面提出优化调整建议,其范围主要在规划区内。

  实施主体是建筑设计企业,责任清单包括项目基本情况、重要环境保护目标、污染物排放及污染防治、环境检查及日常监管等,重点围绕环保措施的有效性提出环保要求,实行总量和强度∕效率“双管控”。环评中要明确项目组成和原辅材料、项目优化内容(如平面布置、敷设方法、调度方式等)、项目与敏感目标具体的空间位置关系、主要生态环境影响、主要污染物种类及排放方式和排放量、区域削减∕替代量和削减∕替代源,以及施工期、营运期主要生态环境保护的方法、环境监视测定与监理要求等。

  实施主体是排污单位,责任清单包括排污单位信息、生产信息、污染物排放、污染防治等,重点围绕污染物排放管控提出管理要求,实行总量、浓度“双管控”,突出“一证式”监管内容。许可证载明信息包括项目情况、主要生产设施、原辅材料和产品信息、产排污环节、污染物种类、主要排放口、排放方式、排放浓度和排放量、污染治理设施、自行监测要求等。

  环境执法实施主体是生态环境部门,责任清单包括现场检查内容、发现的环境问题、问题整改和处理处罚情况等。环保督察的实施部门是党委、政府,责任清单包括决策执行情况、突出环境问题、环境治理和问题整改等。执法和督察清单的重点是围绕制度的执行与措施的落实提出要求,强化各级管理部门、企业等落实环保要求的主体责任,强化地方政府落实环境质量目标的主体责任,推动分区管控、环评、许可等提出的要求落地见效。

  各项制度的责任清单重点不同,传输的关键信息也不相同,与相关制度的衔接方式和重点内容也存在一定的差异。各制度间信息传导与反馈见图1。

  路径1:以布局性准入为主线的分区管控信息传导,涉及规划环评和项目环评两个信息传导链。在分区管控中形成以布局管控为重点,以污染物排放管控、环境风险防控和资源利用效率等为支撑的空间准入清单,并建立以规划环评和项目环评需求为出口的管控清单,将区域产业布局、产业导向、环境保护总体要求等信息传导给规划环评,将选址选线总体要求等信息传导给项目环评。规划环评、项目环评需比照分区管控清单传导的信息,落实相关总体要求。对于明显不符合准入要求的规划,规划环评应提出优化调整建议。

  路径2:以结构性准入为主线的规划环评信息传导,涉及跟踪评价、项目环评、执法督察3个信息传导链。在分区管控布局约束下,规划环评形成以结构管控为重点,以污染物排放总量、排放强度、环境风险和基础设施建设等为支撑的准入清单,并建立以跟踪评价和项目环评为出口的管控清单,将环境影响、环保措施信息传导给跟踪评价,将规划布局、结构方式、环保要求、重点论证和需要简化的内容等信息传导给项目环评。规划环评审查文件附具环境准入和管理清单。跟踪评价和项目环评中应比照并落实规划环评要求,项目环评同时要落实跟踪评价相关环境准入和环保措施要求。明显不符合分区管控和规划环评准入要求的建设项目,在满足准入要求后方可开展后续环评工作。

  路径3:以环保措施为主线的项目环评信息传导,涉及环保验收、环境影响后评价(以下简称“后评价”)、许可、执法督察4个信息传导链。在符合分区管控、规划环评要求下,项目环评形成以环保措施和基础设施为重点,以项目组成、保护目标、污染物排放等信息为支撑的管控清单,并建立衔接许可、执法需求及环保验收、后评价等有关要求的信息清单。环评公示信息采用清单式公示,公开项目环境影响和环保措施信息,不直接公开项目工艺和预测评价过程。环评审批文件附具环保措施和管理要求清单。许可、执法督察、环保验收、后评价应比照污染物排放及环保措施要求,检查污染物排放变化和环保措施落实情况,分析污染治理和生态保护的方法的有效性。

  路径4:以污染物排放和治理为主线的许可信息传导,涉及执法督察这一个信息传导链。针对固定污染源环境管理,在对照项目环评传递的环境影响、污染物排放和治理设施基础上,许可形成以污染物排放和污染治理为重点,以环境管理台账、自行监测、执行报告信息公开等管理要求为支撑的管控清单,并建立许可证后监管清单。

  路径5:以环境管理要求和环保措施落实为主线的执法督察清单,涉及分区管控、规划环评、项目环评、许可4个信息反馈链。执法检查中对照环评、许可传导的信息,形成以落实环评、许可要求为重点,以行政处罚、问题整改等为支撑的监督执法清单,并建立环评、许可信息反馈清单,提高环评、许可要求的科学性、针对性和可操作性。环保督察中对照环评、许可、执法等信息,形成以重大环境决策部署、突出环境问题等线索为重点,以问题整改等为支撑的督察清单,并将环境问题及整改信息反馈至环评、许可和执法中。

  上述5条路径中,路径1至路径4以信息传导为主,路径5以信息反馈为主。通过明确各项制度工作重点,实施清单式管理,形成事前预防、事中事后监管的信息传导与反馈双向机制(见图2)。

  前一项制度制定管理清单时,应立足本项制度自身工作重点,统筹考虑后一项制度的管理需求,传导有关信息。分区管控要明确空间上的准入和绿色低碳发展总体要求,为规划编制和招商引资提供基础性准入指导。规划环评要明确基于空间约束、资源利用和生态环境保护要求下的结构性准入要求,为项目落地提供更科学的准入服务和管理要求。项目环评要明确主要污染物排放量及污染治理和生态保护要求,为固定污染源许可管理和环境执法提供支撑。许可要明确许可排放量、浓度和污染治理措施等,为“一证式”监管提供定向服务。执法督察要明确突出环境问题和整改要求,为前几项制度管理提供基础信息。

  在后一项制度的技术支撑环节中应明确前一项制度管理要求的落实情况,并形成要求落实与环境问题线索,及时反馈至前一项制度中。规划环评应将与分区管控要求的相符性、规划环境准入要求、规划区重大环境问题等反馈至分区管控,项目环评应将与规划环评要求的相符性、重要环保措施要求等反馈至规划环评。许可将污染物排放与治理信息反馈至项目环评,执法督察应将环境准入和管理要求的落实情况等反馈至相应制度中。通过建立及时反馈机制,在分区管控更新调整、规划修编环评、改扩建项目环评、排污许可变更等阶段及时考虑新的问题线

  一是创新了制度衔接模式,实行层层传导和反馈,有助于串联管理要求,发挥制度合力;二是创新了环评审批方式,明确环境准入和监督管理要求,有助于聚焦管理重点,解决环评落实不到位问题;三是创新了环评公示范式,实行技术报告与公示文件分开,有助于减少非必要信息公开,降低安全、舆情等风险。清单式管理能轻松实现从宏观到微观逐级指导,实现事前、事中、事后全过程协同监管,有利于疏通制度堵点,查找衔接空白,解决环评改革后部分管理要求不能落实及信息反馈不及时等问题。

  研究表明,通过建立分区管控、环评、许可、执法督察等制度责任清单与信息传导机制,围绕清单式管理主线明确管理要求,能够串联相关制度。从技术路径上看,针对性地制定制度责任清单,在现有政策文件和技术规范中对输出传导和反馈信息已有要求;从管理机制上,各地已逐步建立自上而下传导、自下而上反馈的制度衔接机制,并在实践中得到应用。

  借鉴其他领域清单管理模式,立足各项制度特点,研究不同制度清单形式、重点传导和反馈信息、信息传导主线,明确清单传导路径。实行全过程跟踪、全流程溯源的清单式管理。选取环评、许可和执法领域清单式管理实践较好的地区,深入调研清单管理方式、制度衔接模式和管理效果。选取若干地区、领域或行业,试点开展环境领域清单管理与制度衔接,深化环评文件编制、公示和审批制度改革,强化许可证后监管和清单式执法检查,总结全过程清单式管理模式和方法。此外,为进一步健全和完善清单式一体化环境管理体系,建议推进环评、许可、执法等制度与环境监视测定、环境信息公开披露、环境税、碳税等制度的衔接研究。

  逐步将环评—许可—执法清单式管理纳入《环境影响评价法》《排污许可管理条例》等有关规定法律法规中,一直在优化清单式公示、审批审查和监管方式,根据污染影响类、生态影响类特点将环评与许可、执法的衔接要求纳入《建设项目环境影响评价技术导则总纲》等技术导则中,深化不一样报告表项目清单制式化编制和审批改革,减小部门审批压力,提高审批效力。

  文献来源:刘磊,周鹏,李晓举,等.清单式环境管理制度一体化构建的路径和机制研究[J].环境影响评价,2023(04): 28-34.

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